Syftet med den förstudie som redovisas är att fördjupa förståelsen av vad som förorsakar skillnader mellan kostnader i kontrakt med slutlig fakturerad kostnad. Förutom ett tydligt formulerat syfte – här att belysa systematiska förklaringar till kostnadsavvikelser – inleds sådana studier normalt med att ställa samman den information som krävs för att kunna besvara frågan. Förstudien har emellertid inte genomförts med stöd av den ideala information som borde finnas utan genom en bearbetning av den information som varit möjlig att ta fram. Förstudien kan därför inte ge svar på vad som driver kostnadsavvikelser, utan dess syfte är att illustrera den typ av analys som kan användas för att ge rimligt säkra svar. För detta ändamål analyseras investeringar som baseras på utförandeentreprenader, som kostar mer än 10 miljoner och som i första hand avslutats 2013. Det 90-tal projekt som ingår i materialet har ett genomsnittligt kostnadsöverdrag om 17 procent. Följande punkter utgör statistiskt säkerställda resultat för dessa avtal: • Projekt som genomförs av ett av de utförande entreprenadföretagen resulterar i kostnadsöverskridanden som är signifikant högre än genomsnittet, medan ett annat företag levererar kontrakt med lägre överskridanden än 17 procent. • Betydelsen av ett tiotal specifika AMA-koder för utfallet har testats. Vissa sådana koder resulterar i systematiskt högre, och andra i lägre kostnadsöverskridanden. Detta ger en utgångspunkt för att överväga att öka precisionen i förhandsbedömningen av dessa arbetsmoment. Flera av de förhållanden som prövas tycks sakna betydelse för storleken på kostnadsöverskridanden. Avtalets storlek (mätt som antal miljoner kronor) är ett exempel. Valet mellan att tilldela kontrakt baserad på lägsta pris eller på bästa ekonomiska anbud är ett annat och inte heller är möjligt att identifiera en statistiskt säkerställd skillnad mellan väg- och järnvägsprojekt. Om dessa aspekter saknar betydelse för kostnadsavvikelser, eller om antalet observationer är otillräckligt för att bedöma om så är fallet går inte att belägga. Utgångspunkten för förstudien är att stora resurser används för offentlig upphandling i samhället som helhet och att Trafikverket idag upphandlar projektering, investeringar samt drift och underhåll av vägar och järnvägar för närmare 40 miljarder kronor per år. Många projekt är komplexa vilket innebär att en avvikelse mellan beställarens slutkostnad och den kostnad som fastställts i det kontrakt som tecknats inte är förvånande. Men alla avvikelser är inte av naturen givna och det är möjligt att åtminstone reducera systematiska källor till avvikelser. Detta är ett avgörande motiv för att följa upp avslutade uppdrag för att systematiskt kunna bedöma vad som kan anses vara en rimlig eller acceptabel nivå på de avvikelser som uppstår. Särskilt betydelsefullt är att använda uppföljningar för att dra lärdom av särskilt goda erfarenheter. I förstudien används modern ekonomisk-statistisk (ekonometrisk) metod för att analysera stora datamängder. Detta är ett förfarande som tidigare inte utnyttjats som ett stöd för att utveckla formerna för Trafikverkets upphandlingar. Ett ytterligare resultat av förstudien har därför varit att identifiera några aspekter som behöver beaktas i ett framtida analysarbete. För att kunna vidareutveckla formerna för systematiska, kvantitativa uppföljningar är det av stor betydelse att identifiera vilka utmaningar som Trafikverket uppfattar som särskilt betydelsefulla. Detta ger startpunkten för att ta ställning till vilken information som krävs för att besvara frågorna. Följande minimikrav på den information som krävs har identifierats: • Det måste finnas en tydlig identifikation av varje kontrakt som med automatik kan kopplas till de kostnader för projektets genomförande som registreras i ekonomiredovisningssystemet. • All information som är relevant för uppföljning måste sparas i digitalt läsbar form. • Regioner och projektledare måste följa en modell för utformning av förfrågningsunderlag och kontrakt som gör det möjligt att utan betydande merarbete redovisa en nationellt enhetlig sammanställning av verksamheten. Förstudien har jämfört slutkostnad med den i kontraktet överenskomna ersättningen, en så kallad före-efteranalys. Det kan finnas andra värden som bör ingå i en sådan jämförelse, exempelvis för att se hur väl budgeteringsreserven bidrar till att minska risken för anslagsöverskridanden eller för att andra projekt måste senareläggas. Den uppkomna skillnaden mellan avtalad och slutgiltig kostnad kan hänföras till avvikelser i de kvantiteter som anges i projektens mängdförteckning (MF) eller till att beställaren gjort mer betydande ändringar i, eller tillägg till det ursprungliga avtalet. Det har inte funnits information som gjort det möjligt att fördjupa förståelsen av denna uppdelning. Analysen avser så långt enbart utförandeentreprenader, men det är angeläget att också bedöma skillnaden jämfört med att använda totalentreprenad för i övrigt likartade uppdrag. För att detta ska vara möjligt behövs också information om beställarens kostnad för att projektera utförandeentreprenader. Beställarens kostnader för administration och projektledning kan dessutom skilja sig åt mellan de två entreprenadformerna. Det innebär att systematiska jämförelser förutsätter tillgång till information om beställarkostnaden för de kontrakt som analyseras. Före- eller efterkostnad: Som ett komplement är det också möjligt att systematiskt genomlysa den kostnad som kontrakteras eller den slutliga kostnaden för en verksamhet. Sådana analyser gör det möjligt att analysera produktivitetsutvecklingen. Ett exempel från ett pågående forskningsprojekt där information samlats in från 234 upphandlingar av varma underhållsbeläggningar som genomförts åren 2012–2016 kan illustrera tankegången. Tack vare tillgång till MF för dessa projekt är det möjligt att beräkna en kostnad per m2 beläggning. Det finns också annan information om varje kontrakt, men för beskrivningen av hur kostnadseffektiviteten analyseras är det tillräckligt att konstatera att varje kontrakt upphandlas av någon av regionernas beläggningsingenjörer. Analysen resulterar i en systematisk jämförelse av kostnaden per m2 för de projekt som respektive ingenjör upphandlat och pekar på de kostnadsbesparingar som skulle bli resultatet av att alla upphandlare använde samma förfarande som den mest effektive beläggningsingenjören. En andra aspekt av analyser av kostnadseffektivitet har att göra med hur kostnaderna utvecklas över tid. Tillgängligt underlag omfattar enbart fyra år, men det är ändå möjligt att med stöd av materialet belysa om det finns en systematisk förändring av kostnadsnivån kopplad till tid.