I en uppmärksammad artikel från 1974 utmanade ekonomen Ronald H Coase uppfattningen att kollektiva varor enbart kan tillhandahållas av staten. Hans analys av de engelska fyrsystemens utveckling visade att flera privata entreprenörer byggde och drev fyrar lönsamt, trots att just fyrar är ett klassiskt exempel på en kollektiv vara. Coases artikel har senare kritiserats, men den bidrog till en fördjupad nationalekonomisk och politisk diskussion om statens roll för att tillhandahålla kollektiva nyttigheter, såsom exempelvis olika typer av infrastruktur. Denna förstudie är en översiktlig kunskapssammanställning kring olika modeller för ägande och förvaltning av transportinfrastruktur. Frågan om privata aktörers roll inom infrastrukturområdet har vuxit i aktualitet i takt med att globala investerare visar allt större intresse av att investera i infrastrukturtillgångar. En växande del av världens befolkning sparar i pensionsfonder och därmed finns ett stort och växande kapital som söker sin hemvist. Att investera i infrastruktur är attraktivt då det finns förutsättningar för långsiktigt stabil avkastning som är relativt mindre konjunkturkänslig jämfört med många andra tillgångsslag. Ur det perspektivet är det viktigt för offentliga aktörer som äger och förvaltar omfattande infrastrukturtillgångar, att tillämpa ett aktivt ägarskap utifrån perspektivet att den samlade infrastrukturförvaltningen ska bidra till största möjliga nytta. Offentliga infrastrukturförvaltare behöver metoder för en mer aktiv ägarstyrning när kapitalplacerare i allt högre utsträckning uppvaktar beslutsfattare med förslag och propåer. Frågeställningarna i denna förstudie är en del av en bredare, internationell diskussion om att involvera privat kapital i infrastrukturinvesteringar. En långsiktig konsekvens av finanskrisen 2007-2009 var i många länder svaga offentliga finanser och låga investeringsnivåer. Det fanns på många håll ett behov av att få in privat kapital för att finansiera investeringar. Men det är inte enbart brist på kapital som har aktualiserat frågorna, det kan också handla om behov av att få in annan ägarstyrningskompetens i syfte att utveckla en viss tillgång eller verksamhet. Grundfrågan i denna förstudie handlar om vad som är ändamålsenlig förvaltning av en befintlig transportinfrastrukturtillgång vid en viss given fas i dess livscykel. Med aktiv ägarstyrning avses i detta sammanhang vilken form av ägande och förvaltning som är mest lämplig avseende transportinfrastruktur. Däremot studeras inte frågan hur styrningen ska ske. Ett argumenten för ägarväxling av infrastruktur har handlat om att sälja offentliga tillgångar i syfte att frigöra resurser som kan användas för att investera i ny infrastruktur. Genom att sälja tillgångar med låg riskbild kan resurser frigöras för att investera i projekt som präglas av högre komplexitet och där det är motiverat att det offentliga tar på sig den högre risken. Våra beräkningar visar visserligen att en ägarväxling kan innebära att statens finanser stärks, men denna vinst är i grunden skenbar och ett resultat av statens trubbiga sätt att värdera sina tillgångar i onoterade bolag och/eller i avkastande reala tillgångar. Om staten hade gjort en marknadsmässig värdering av den aktuella infrastrukturtillgången hade resultatet blivit i ett rent nollsummespel, staten hade bytt tillgången mot likvida medel. Det hade inte påverkat det finansiella sparandet och därmed inte heller statens nettoförmögenhet. För att ägarskiftet ska generera reala offentligfinansiella effekter krävs att den privata aktören i något avseende kan förvalta tillgången på ett mer produktivt sätt, till exempel genom en mer kostnadseffektiv förvaltning eller genom att bättre tillvara tillgångens fulla potential att generera intäkter. För att ägarväxling ska vara motiverat ur ett samhällsekonomiskt perspektiv krävs att ägarväxlingen innebär att det realiseras en större samlad nytta än vad som är möjligt om förvaltningen ligger kvar med oförändrat förvaltar- och ägarskap. Värdet på denna ökade nytta behöver överstiga de transaktionskostnader som är förknippade med ägarväxlingen samt den privata aktörens räntekostnader för upptagna lån, administrationskostnader och avkastningskrav på eget kapital. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det främst infrastrukturtillgångar med stor kommersiell potential och/eller stor produktivitetspotential som är intressanta för ägarväxling. Produktivitets- och effektiviseringspotentialen beror dels på verksamhetens komplexitet; i en komplex verksamhet finns fler potentiella innovations- och effektiviseringsmöjligheter. Dels beror den på graden av faktisk eller potentiell konkurrens. Den kommersiella potentialen beror till stor del på förutsättningarna för att nyttja en tillgång på flera, komplementära sätt som kan generera kommersiella intäkter. Utifrån kontraktsteoretiska perspektiv har offentlig förvaltning fördelar när det finns risk för att en privat utförare snålar på kvaliteten på ett sätt som inte kan mätas och avtalas om, och när samtidigt möjliga kvalitets- eller produktivitetshöjande innovationer inte är särskilt sannolika. Däremot finns större skäl att kontraktera privata utförare ju större roll kvalitetshöjande innovationer kan spela. Potentialen för ägarväxling av befintliga vägar, broar och tunnlar bedöms vara begränsad. Det finns omfattande juridiska hinder som kringskär möjligheterna att avgiftsbelägga redan skattefinansierad väginfrastruktur. Därutöver är det politiska motståndet mot en sådan åtgärd sannolikt mycket lätt att mobilisera. Det är därför främst redan avgiftsbelagda vägar, broar, tunnlar med stabila trafikflöden som är aktuella för ägarväxling, vilket kraftigt begränsar antalet möjliga objekt. Ett alternativ är att ägarväxla utan att avgiftsbelägga. Den privata aktören skulle då istället erhålla en tillgänglighetsbaserad ersättning från det offentliga. Ett sådant upplägg innebär att staten, istället för att betala för drift och underhåll av vägen, betalar ett privat bolag som förvaltar vägen. Bolaget behöver, utöver kostnader för drift- och underhåll, också ha täckning för egna administrativa kostnader, kostnader för räntor och administration samt avkastning på eget kapital. Det krävs att ägarväxlingen i sig ger upphov till en stor produktivitetsvinst för att väga upp dessa kostnader, samt att denna produktivitetsvinst inte kan realiseras med oförändrat ägarskap. Vad beträffar järnväg är bedömningen lik den vad avser väginfrastruktur. Begränsningar i möjligheter att avgiftsbelägga järnvägsinfrastruktur kan göra det svårt för privata aktörer att få kostnadstäckning. Däremot finns det annan väg- och järnvägsrelaterad infrastruktur som kan vara mer intressant för ägarväxling. Vår bedömning är att rastplatser i mer trafikerade lägen eventuellt kan bära på en kommersiell potential som idag är outnyttjad och där en driven aktör skulle kunna bredda tjänsteutbudet. Även exempelvis belysningssystem kan vara av intresse, i synnerhet om det kan laddas med kompletterande funktioner och tjänster som kan generera kommersiella intäkter. Vad gäller flygplatser, hamnar, stationer och vissa andra järnvägsrelaterade fastigheter drivs en stor del i bolagsform. Det är tillgångar som kännetecknas av relativt hög kommersiell potential, givet att passagerar- eller godsvolymerna är tillräckligt stora. Det är logistiskt relativt komplexa verksamheter med hög produktivitets- och effektiviseringspotential. För denna typ av transportinfrastruktur är inslagen av bolagisering och privat ägande är störst. Förutsättningarna för att ägarväxling ska bidra till ökad samhällsekonomisk nytta är sannolikt större för denna typ av nodinfrastruktur, jämfört med nätverksinfrastruktur. Det är också värt att notera att offentlig aktiv ägarstyrning och ägarväxling inte är en enkelriktad verksamhet som enbart handlar om att avyttra tillgångar och att privatisera. Det finns både i Sverige och internationellt exempel på att tillgångar har återförts till det offentliga. Aktiv ägarstyrning handlar således också om att identifiera tillgångar som av exempelvis transportpolitiska skäl eller effektivitetsskäl vore lämpliga att integrera i den offentliga portföljen.